《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》要求“繼續加強主要污染物總量減排”。“十二五”我國主要污染物總量減排面臨諸多壓力和困難。華東地區如何在“十一五”減排經驗的基礎上，努力實現“十二五”減排目標？本版今日刊登環境保護部華東督查中心主任高振寧的文章，提出了華東地區“十二五”減排工作的基本思路，以饗讀者。
《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》(國發﹝2011﹞35號)(以下簡稱《意見》)第二條明確指出:“繼續加強主要污染物總量減排”，這表明主要污染物總量減排在當前和今后一段時間內仍然是環境保護的重點工作，我們要認真貫徹，加以落實。
“十一五”減排成果
減排工作的“大格局”基本構建，減排規劃編制及規劃實施的向導作用得到有效發揮，減排工作的責任主體進一步明確，減排工作各項保障措施初步形成。
筆者認為，“十一五”主要污染物總量減排工作可以用4句話概括:一是污染減排工作總體保持了良好態勢；二是工程減排、結構減排、管理減排都不同程度取得新的進展；三是減排初步形成了經濟發展轉方式、產業調結構的倒逼機制；四是污染物減排促進了環境質量繼續朝著向好方向發展。
上述成果得以取得，主要有4個支撐點:
一、減排工作的“大格局”基本構建。“大格局”構建主要包括3點:一是對減排工作重要性的認識，這是構建“大格局”的思想基礎；二是形成黨委領導、政府負責、人大政協監督的減排工作體系，這是構建“大格局”的組織基礎；三是建立減排工作的專門組織機構，這是構建“大格局”的行動基礎。“十一五”期間，凡減排任務完成較好的地區，無一不是“大格局”建立和運行較好的地區。
二、減排規劃編制及規劃實施的向導作用得到有效發揮。“十一五”期間，各級政府根據國家確定的污染物減排目標和減排比例，組織編制本級政府污染物減排5年規劃及分年度的實施計劃，明確規劃期減排目標、比例和重點工程。各相關部門也依據政府減排規劃和計劃，編制本部門牽頭組織實施的減排規劃、計劃，確定比例和重點工程。“十一五”期間，在各地減排規劃編制和規劃實施的向導作用下，各地較好地完成了減排規劃的目標任務。
三、減排工作的責任主體進一步明確。減排工作的責任主體分總責任、目標責任和直接責任。無論是總責任、目標責任和直接責任，這些單位的主要領導都是減排工作的第一責任人，分管領導是直接責任人。由于責任明確，從而增強了減排工作的剛性，強化了減排工作的硬約束，減排工作落到了實處。
四、減排工作各項保障措施初步形成。“十一五”期間，各地綜合采取污染物排放量控制措施、行政推進措施、經濟政策和財政投入措施、法律保障措施、科技保障措施等，實現污染物減排目標。
“十二五”減排面臨矛盾
持續發展與持續削減的矛盾，老指標減排空間收窄與進一步挖掘減排潛力的矛盾，新指標減排目標要求與保障措施存在不相適應的矛盾，監管量大與監管能力和力量不相適應的矛盾更加突出。
今年是“十二五”減排的開局之年，從上半年總量減排核查核算情況看，與去年同期相比，化學需氧量、二氧化硫排放量繼續下降，分別下降1.63％和1.74％、氨氮排放量僅下降0.73％，而氮氧化物排放量不降反升，增長6.17％，與預期今年4項指標減排1.5％的目標相差較大，減排形勢不容樂觀。
“十二五”主要污染物總量減排任務十分艱巨，突出表現在以下3個方面:
一、減排的要求比“十一五”更高。要求高體現在3點:一是增加了減排指標。“十二五”期間，主要污染物減排指標由二氧化硫和化學需氧量兩項增加到4項，增加了氮氧化物和氨氮；二是擴展了減排范圍。表現在“十二五”的減排從城市向農村擴展，從工業向農業擴展，從固定源向流動源(機動車)擴展，以促進農村和農業及交通領域污染減排，著力抓好規模化畜禽養殖污染防治和機動車船尾氣氮氧化物污染治理；三是增強了減排的倒逼作用。《意見》進一步明確對造紙、印染和化工行業實行化學需氧量和氨氮排放總量控制、對電力行業實行二氧化硫和氮氧化物排放總量控制，對鋼鐵行業實行二氧化硫排放總量控制，在大氣污染聯防聯控重點區域開展煤炭消費總量控制試點，提高重點行業環境準入和排放標準等，充分預示減排行為倒逼經濟發展轉方式、產業調結構的抓手作用越來越明顯。
二、減排的壓力比“十一五”更大。突出表現在以下4個矛盾:1.持續發展與持續削減的矛盾更加突出。“十二五”期間城市化、工業化進程還會不斷加快，經濟社會發展帶來的污染增量也會加大，而我國產業結構偏重、能耗高、污染重的特征依然存在，一時難以根本改變。從今年前7個月情況看，高耗能行業增幅達12.8％，鋼材、氧化鋁、水泥、鐵合金的產品產量分別增長13％、18.9％、19.2％和21.9％，高耗能行業依然保持旺盛增長勢頭。要實現主要污染物較“十一五”末減排8％～10％的目標，據測算，化學需氧量要削減601萬噸、二氧化硫要削減654萬噸、氨氮要削減69萬噸、氮氧化物要削減794萬噸，分別是2010年排放基數的24％、29％、26％和35％，在經濟社會快速發展的情況下，既要消化污染增量，又要削減污染存量，減排任務非常艱巨。在華東地區，這一矛盾更加明顯，華東地區7省(市)化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物減排量分別占全國31個省、直轄市、自治區減排總量的31.2％、34％、33.6％和37.2％，而山東、江蘇、浙江等省的減排任務是華東地區乃至全國最重的，其中，山東省化學需氧量、二氧化硫和氮氧化物3項減排量全國最高，分別為24.2萬噸、28萬噸和28萬噸，減排任務十分繁重。2.老指標減排空間收窄與進一步挖掘減排潛力的矛盾更加突出。“十一五”期間為了完成兩項老指標的減排目標，各地建成投運了大量的污染治理設施，發揮了重要作用，全國城市污水處理率已達77％，脫硫燃煤機組比例已達86％，盡管這些工程在“十二五”還能繼續釋放減排能力，但是化學需氧量和二氧化硫的減排空間還是明顯收窄，要想再通過建設大型減排工程減排的難度越來越大。“十一五”末，華東地區污水處理率和脫硫燃煤機組比例已分別達到81％和96.7％，減排空間和潛力的矛盾尤為突出。3.新指標減排目標要求與保障措施存在不相適應的矛盾已經凸顯。“十二五”時期，對氨氮和氮氧化物兩項新指標提出了減排10％的目標要求。經過“十一五”期間的磨合與化學需氧量和二氧化硫兩項老指標，相關的經濟、科技、法律和必要的行政手段都相對比較完善，而與之相比較，兩項新指標的相關政策激勵保障還不到位。火電機組脫硝、非電行業脫硫、中水回用、畜禽養殖污染治理、機動車尾氣治理及淘汰等工程在政策激勵、資金投入、科技支持等方面還有許多不明確、不到位，尚存在不少困難，尤其是新指標中的減排責任主體還沒有十分明確地落實到相關部門，還有大量的工作要做。4.監管量大與監管能力和力量不相適應的矛盾更加突出。“十一五”期間，建了大量的污染治理設施，“十二五”期間，還將建設投運眾多的污染治理設施，這些設施監管的壓力越來越大，如何把越來越多的減排設施管好用好，發揮實實在在的減排效率，需要加大相應監管力度。但是，從現實情況看，一些污染治理設施運行不正常、偷排、超標、稀釋排放現象屢屢出現，而監管對象眾多，監管力量薄弱、能力不足的問題更加突出，監管能力和力量不予加強，辛苦得來的減排成果將會被葬送。
三、減排工作中還存在一些實際問題和困難。從上半年減排核查核算的情況看，一些地方和單位還存在以下一些實際問題和困難:1.主要污染物排放存在基數不一致、基數過大、基數不清的問題，污普基數、2010年總量減排核定數、2010年環境統計數據三者之間不一致。2.重點行業全口徑核查存在人為調控問題。3.畜禽養殖存在數量不清、運行臺賬不清、核查結果不清等“三不清”問題。4.機動車減排存在基數不清、淘汰機動車和是否達標排放關系不清等問題。5.脫硝工程除政策因素外存在運行效果不明顯、運行不穩定，以及安全隱患多、次生污染多等問題。6.現有污染治理設施運行存在不穩定、處理率不能滿足設計要求、污泥處置不規范等問題。上述這些問題和困難既影響減排實際效果，也影響減排核查核算，各地環保部門還需要進一步規范統計，從嚴監管，嚴格核算。
努力實現“十二五”目標
環保部門要繼續充分發揮統一監督管理職能，高度重視減排“大格局”的建設，從結構減排、工程減排、管理減排等方面下功夫，進一步完善減排法規、標準和政策體系和主要污染物減排的統計、監測、考核三大體系建設。
在“十二五”減排工作中，各級政府、各有關部門、各行業和企業要繼續保持、鞏固和發揚“十一五”主要污染物總量減排成果，正確分析“十二五”主要污染物總量減排面臨的壓力和困難，進一步化解矛盾、釋放壓力、破解難題，努力實現“十二五”減排目標。
一、繼續充分發揮統一監督管理職能。污染物總量減排工作雖然是政府負總責，但環保部門作為環境保護工作的統一監督管理部門，其作用尤為重要。環保部門在減排工作上要扮演4個角色:管理的角色，減排工作領導機構的日常管理；溝通的角色，在政府主要領導和分管領導的領導下，與各部門進行工作溝通；協調的角色，就經濟政策利益與地方、部門、行業進行工作協調；塑造形象的角色，減排工作成效不僅是政府的形象，更影響環保部門的形象。因此，環保部門在推動減排工作中會直接產生政治、經濟、社會三大效應，環保部門要從涉及影響黨和政府的形象、涉及關系人民群眾切身環境利益的政治效應，從關系可持續發展的經濟運行質量的經濟效應，從關系小康社會和現代化進度、社會管理和社會穩定的社會效應等高度認真負責地開展工作，在促進經濟持續增長、污染排放持續下降、環境質量持續改善中，持續推進污染減排工作。
二、繼續高度重視減排“大格局”的建設。充分認識“十二五”減排的重要性、關鍵性，在減排5年規劃目標和分年度計劃的向導下，進一步加強減排體制機制建設，明確各級政府、各有關部門的減排責任。針對“十二五”新增農業源、機動車源等減排領域，政府要明確農業、公安、交通、商務、質檢等部門的責任和任務，減排領導小組要增加這些單位部門為成員單位，形成新的組織實施保障體系。
三、在結構減排上下功夫，擴展減排空間。通過嚴格環評準入，優化能源機構，實現煤炭總量控制等倒逼區域產業結構調整和發展方式轉變；通過排放總量控制，遏制高能耗、高污染行業過快增長；通過把總量指標作為環評審批的前置條件，優化區域流域的工業布局；通過機動車氮氧化物控制、全面提升車用燃油品質、重點城市試點實施機動車保有量總量控制、提高準入門檻等，從源頭上控制機動車氮氧化物排放。
四、在工程減排上挖潛力，提升減排能力。一是對“十一五”期間已經建成投運的減排設施，要加強維護和監管，保證充分正常運轉，持續發揮減排效能；二是對“十二五”期間排出的重點減排工程，要抓緊落實，盡快建成并形成減排能力。要在以下方面挖掘潛力:1.加快建設城鎮生活污水管網配套工程，提高污水截流和收集能力，確保污水廠進水濃度和水量，在擴大處理能力同時，加快提標改造，重點強化氨氮去除效果。2.推進中水回用工程。鼓勵建設城市中水管網，推動水資源循環利用，擴大城市綠化、保潔中的中水回用量，達到既節約資源又減少污染物排放的雙重效果。3.對于新增的農業源減排，要加強畜禽養殖業污染治理工程，所有規模化畜禽養殖企業都要嚴格做到干濕分離、雨污分離、建設污水處理設施，對規模小或散養比較集中的養殖場(戶)可分片建設集中處理設施，提高農業源減排效果。4.進一步加強脫硫脫硝工程建設，加快燃煤電廠機組煙氣脫硫、脫硝及鋼鐵燒結機脫硫設施建設，積極推進水泥行業脫硝工程。5.積極推進機動車國Ⅳ排放標準實施，逐步推行供應國Ⅳ標準車用燃油，加速淘汰“黃標車”。
五、在管理減排上下力氣，提高減排效益。強化通過行政監管手段推進減排工作，堅持既注重減排設施建設又注重減排設施有效運營監管，以克服“重建設、輕監管”的現象。對污水處理設施，要重點監管其運行負荷率、出水達標率、污泥安全處置率，將出水水質、水量、檢測結果與撥付運營經費掛鉤，對長期不能正常運行、管理混亂的運營單位，要堅決吊銷其運營資質；對脫硫脫硝設施，要重點監管其運行管理整體水平，提高脫硫脫硝能力和效率，確保脫硫脫硝措施穩定達標運行；對減排工作滯后，以及違法問題嚴重的地區和行業，要開展集中整治行動，采取掛牌督辦、區域限批、責任追究等手段。
六、進一步完善減排法規、標準和政策體系。要加快農業源污染控制、機動車尾氣控制等新增減排領域的法制化建設，加快環保設施運營監督管理、排污許可、電網調度等方面行政法規制定及修訂工作，不斷修訂完善國家和地方環境標準體系。要盡快推出和完善脫硫脫硝電價補貼制度，進一步研究出臺有利于減排的財政、價格、金融政策，推動實行排污權交易和綠色信貸制度等經濟政策措施。
七、進一步加強主要污染物減排的統計、監測、考核三大體系建設。重點建設好重點污染源在線監控、污染源監督性監測、環境監察執法、環境統計和信息傳輸等4個方面的能力建設。完善減排的統計、監測、考核3個管理辦法，夯實減排工作的基礎和保障，提升環境保護監管能力。
